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行政院環境保護署 環保新聞專區

「生態補償制救得了白海豚嗎」澄清說明

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環境影響評估
99-07-06 [行政院環境保護署綜計處 ]

對於現行環境影響評估制度中,導入美國與荷蘭行之有年的「生態補償制度」乙案,本署就其制度內涵進一步說明,使關心的國人能瞭解真相。

首先要澄清的是,該社論指稱:「該開發案的環評報告書,調查了工業區外海的中華白海豚將受到影響,然而其保護對策竟然是『以餵魚誘導繞過工業區』。這樣的環評報告書竟然也能通過審查,說明了環評審查如果不是流於形式,就是並未真正以保護生態為念,才逼得環保團體急著搶救附近濕地和中華白海豚」乙節,而事實上,國光石化開發案之環評案仍在環評委員會專案小組審查中,根本尚未通過。且環保署已就國光案對「中華白海豚之影響與因應」召開專家會議,深入討論該開發案對中華白海豚之影響及其保護對策,開發單位可提出有效之保育措施或補償方案以爭取環評委員的認同。

其次,生態補償制度乃基於開發行為對環境會有不同程度之影響與破壞,目前對於個案開發並無具體制度規範,要求業者應負起生態復育責任,因此,在進行個案環境影響評估審查時,有必要以制度化方式要求開發業者負擔「生態補償」之責。此一制度乃為增進環評制度功能,著眼建立通案規則而非為個案而設。

歐美所謂生態補償制度,乃是針對工程建設或道路開發,導致生態系統或棲地破壞,而用復育、改善或創造棲地等方式彌補,藉此維持整體生態環境品質不致失衡。美國在1988年首先提出溼地「無淨損失 (No-Net-Loss)」的保育政策,要求工程開發若減少溼地面積、降低溼地品質,必須在現地或異地設法創造新的溼地,或復育生態加以補償。

其中美國環保署與陸軍工兵署在1990年的協議備忘錄中,提出了補償程序原則(Mitigation Sequence),即實施生態補償需考慮之順序三大原則:迴避(Avoidance)、減輕 (Mitigation)、補償 (Compensation),強調當開發行為可能破壞生物棲地時,必須先設法迴避,若無法迴避,則須設法讓衝擊最小化,最後才實施生態補償制度。此制度內涵絕非貴社論泛稱之「用錢買環境破壞權」,相對的,是破除「荒地無用」的迷思,讓開發者也要承擔生態復育的責任。

至於所謂『甚至可能要求開發單位繳交「補償代金」』一節,以美國加州為例,生態補償制度實施初期產生許多不適當的、零散的保育棲地。這些棲地因「生態孤島效應」而逐漸消失或喪失其功能,因此提出「保育銀行」的制度,即是將零星獲得的生態補償地,透過信用額度(credits)的認證,合併為一片廣大並具生態價值的保育棲地,而開發單位透過購買額度參與棲地保育。

此外,再以荷蘭為例,如果當局找尋不到適當的棲地來進行補償,而使實質上的補償方法不可行時,荷蘭環境署將向開發單位課徵保育費用並要求繳至所謂「綠色基金(Green Fund)」中,以作為日後進行異地生態補償之用。但要再次強調,任何財務補償都是最後手段。

生態補償制度之提出,乃是本署實施環評制度十餘年來,各界迭有應將之納入環評之呼聲,且如美國與荷蘭等國亦行之有年。為增進環評制度之生態保育功能,本署始準備進行相關制度研議工作。惟要引進國內實施,仍有待相關法令的修訂以加強配套措施,方能落實生態補償制度。

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